La TVA sociale : compétitivité, financement de la protection sociale et incidences redistributives

Le point de départ de la TVA sociale est la thèse selon laquelle les cotisations sociales patronales constituent un coin fiscal sur le travail (tax wedge) qui renchérit le coût du travail au-delà de ce que justifierait la productivité marginale des salariés. Dans un modèle néoclassique standard, une hausse du coût du travail supérieure à la productivité conduit à une réduction de la demande de travail et donc à du chômage d'équilibre. La réduction des cotisations patronales permettrait de réduire ce coin fiscal et de se rapprocher de l'optimum de l'emploi.

Ce raisonnement s'inscrit dans la tradition des analyses de la compétitivité-coût. Olivier Blanchard et Jean Tirole, dans leur rapport Les grands défis économiques (2021, remis au gouvernement français), rappellent que le niveau des prélèvements sur le travail affecte le coût relatif du facteur travail par rapport au capital et aux intrants importés, avec des conséquences directes sur la localisation de la production et sur l'emploi industriel. Dans une économie ouverte, toute différence de coût de travail entre pays est susceptible de se traduire par des flux de délocalisation ou par une perte de parts de marché à l'export.

La TVA sociale tirerait avantage d'un mécanisme propre à l'économie ouverte : la TVA est remboursée à l'exportation et perçue sur les importations. En substituant de la TVA à des cotisations sociales, on allège le coût de production des biens exportés (puisque la TVA n'est pas incluse dans leur prix à l'export) tout en renchérissant les importations (soumises à la TVA). L'effet est économiquement analogue à une dévaluation compétitive ou à une dépréciation du taux de change réel, sans en avoir les inconvénients (inflation importée, représailles commerciales).

Le second argument en faveur de la TVA sociale est celui de l' élargissement de l'assiette de financement de la protection sociale. Le financement par cotisations assises sur la masse salariale est structurellement fragile dans une économie où la part des revenus du travail dans la valeur ajoutée tend à se réduire au profit des revenus du capital et des profits. Cette tendance, documentée notamment par Thomas Piketty dans Le Capital au XXIe siècle (2013, Seuil), signifie qu'une assiette exclusivement salariale voit mécaniquement sa base se rétrécir relativement, fragilisant le financement des dépenses sociales au moment même où celles-ci augmentent sous l'effet du vieillissement démographique.

La TVA, en pesant sur l'ensemble de la consommation finale — qu'elle soit financée par des revenus du travail, des revenus du capital, des transferts sociaux ou de l'épargne désépargne — permet d'intégrer dans le financement de la protection sociale des bases que le prélèvement sur les salaires laissait hors de portée : profits non distribués des entreprises (dans la mesure où ils financent la consommation des actionnaires), revenus fonciers, revenus financiers. C'est l'argument qu'avancent notamment les économistes du Conseil d'Analyse Économique (CAE) dans plusieurs notes des années 2000-2010 consacrées à la réforme du financement de la protection sociale.

L'exemple le plus souvent cité à l'appui de la TVA sociale est celui du Danemark, qui a procédé dès 1987 à un basculement d'une partie du financement de la protection sociale des cotisations patronales vers la TVA et la CSG (équivalent fonctionnel). Le taux standard de TVA danois est aujourd'hui de 25 %, l'un des plus élevés d'Europe. Or le Danemark combine simultanément un taux de chômage structurel très bas (autour de 5 %), un niveau de protection sociale parmi les plus généreux du monde, et une forte compétitivité à l'export. Ce « modèle danois » a été analysé par Peter Katzenstein dans Small States in World Markets (1985, Cornell University Press) comme un exemple de « corporatisme compétitif » permettant de conjuguer ouverture commerciale et protection sociale élevée.

Il convient cependant de ne pas surestimer la portée de la comparaison : la spécificité danoise tient à un ensemble de facteurs institutionnels — flexicurité, niveau d'éducation, densité syndicale, négociation salariale centralisée — dont la TVA sociale n'est qu'un élément parmi d'autres. Transposer le dispositif sans ses compléments institutionnels risque de n'en reproduire que les effets redistributifs négatifs sans en capturer les bénéfices en termes d'emploi.

L'effet sur la compétitivité dépend de manière cruciale du comportement des entreprises face à la baisse des cotisations patronales. Deux scénarios polaires peuvent être envisagés. Dans le premier, les entreprises répercutent intégralement la baisse des cotisations en réduction des prix de production : la compétitivité-coût s'améliore, les exportations progressent, l'emploi industriel est soutenu. Dans le second scénario, les entreprises conservent la baisse de cotisations sous forme de profit sans la répercuter dans les prix : aucun effet sur la compétitivité, mais transfert fiscal des ménages (payeurs de TVA) vers les actionnaires.

La réalité se situe entre ces deux extrêmes, en fonction du degré de concurrence sur les marchés de biens, du pouvoir de négociation salariale, et du contexte conjoncturel. L'économiste Patrick Artus, dans de nombreuses notes de recherche publiées par Natixis au cours des années 2010, a insisté sur le fait que les baisses de cotisations patronales accordées aux entreprises françaises ont tendance, dans un contexte de faible concurrence sur les marchés de biens, à se traduire davantage par des hausses de marges que par des baisses de prix ou des créations d'emplois. Cette observation affaiblit considérablement l'argument compétitivité de la TVA sociale.

Par ailleurs, l'effet emploi dépend de l'élasticité de la demande de travail au coût salarial. Les travaux économétriques sur cette élasticité divergent selon les secteurs et les qualifications. Bruno Crépon et Francis Kramarz, dans leur article « Employed 40 Hours or Not Employed at All » (Review of Economic Studies, 2002), montrent que les variations du coût du travail ont des effets significatifs sur l'emploi des travailleurs peu qualifiés mais beaucoup plus limités pour les travailleurs qualifiés. La TVA sociale aurait donc un effet emploi différencié selon les segments du marché du travail.

La principale objection macroéconomique à la TVA sociale est son effet inflationniste potentiel. Une hausse de la TVA se répercute mécaniquement dans les prix à la consommation, dans la mesure où les entreprises la transfèrent sur leurs marges. Si cette hausse des prix déclenche une revendication salariale — les syndicats cherchant à maintenir le pouvoir d'achat des salariés — une boucle prix-salaires peut se former qui annule les gains de compétitivité initiaux et dégrade le pouvoir d'achat des ménages non salariés (retraités, chômeurs) dont les revenus ne sont pas indexés sur les prix.

L'ampleur de cet effet dépend du contexte de négociation salariale et du degré d'indexation des salaires. En France, la suppression de l'indexation des salaires sur les prix en 1983 — l'un des tournants de la rigueur engagé par le gouvernement Mauroy — a réduit mais non supprimé la sensibilité des salaires à l'inflation. Les simulations macroéconométriques réalisées par l'INSEE et la Direction Générale du Trésor lors du débat de 2012 sur la TVA sociale estimaient l'impact inflationniste de court terme à environ 1,5 à 2 points pour un basculement de 3 points de TVA, avec un retour à la normale à moyen terme si la boucle prix-salaires ne s'enclenche pas.

Un troisième effet macroéconomique doit être pris en compte : l'impact de la hausse de TVA sur la demande intérieure. La TVA est un impôt indirect qui pèse sur la consommation. Une hausse de TVA, toutes choses égales par ailleurs, réduit le pouvoir d'achat réel des ménages et donc leur consommation. Dans une économie dont la croissance repose en grande partie sur la demande interne — ce qui est le cas de la France — cet effet dépressif sur la consommation peut compenser partiellement les gains de compétitivité obtenus par la baisse des cotisations.

Cet arbitrage entre compétitivité externe et demande interne est au cœur des travaux de la théorie de la croissance tirée par la demande, héritée de la tradition keynésienne. Nicholas Kaldor, dans ses Collected Economic Essays (1978, Duckworth), avait déjà souligné que les gains de compétitivité obtenus par compression des coûts ne se traduisent pas nécessairement en croissance si la demande interne est simultanément déprimée. Plus récemment, les économistes post-keynésiens comme Marc Lavoie (Post-Keynesian Economics : New Foundations, 2014, Edward Elgar) insistent sur le fait que dans une économie à demande contrainte, les politiques d'amélioration de la compétitivité-coût risquent de produire un effet récessif si elles s'accompagnent d'une baisse du revenu disponible des ménages.

L'objection la plus puissante à la TVA sociale est celle de sa régressivité. La TVA est un impôt dit « proportionnel » par rapport aux dépenses de consommation, mais il est régressif par rapport au revenu : les ménages modestes consacrent une part plus importante de leur revenu à la consommation que les ménages aisés (qui épargnent davantage). En conséquence, une hausse de TVA représente un effort fiscal proportionnellement plus lourd pour les premiers que pour les seconds.

Cette régressivité est documentée par de nombreux travaux empiriques. En France, les études de l'INSEE sur la structure des prélèvements fiscaux par décile de revenu montrent systématiquement que la TVA pèse proportionnellement plus sur les bas revenus. Ce résultat est cohérent avec la loi psychologique fondamentale de Keynes (Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie, 1936, Macmillan) selon laquelle la propension marginale à consommer décroît avec le revenu : plus le revenu est élevé, plus la fraction épargnée augmente, et donc plus faible est la part du revenu soumise à la TVA.

Cette régressivité peut être atténuée par des taux réduits sur les biens de première nécessité (alimentation, énergie, logement), ce que le système français fait déjà partiellement avec ses taux de 5,5 % et 10 % sur certains produits. Mais même avec ces correctifs, la régressivité de la TVA par rapport au revenu n'est jamais intégralement compensée. Toute hausse de TVA dans le cadre d'une TVA sociale creuse donc tendanciellement les inégalités de revenu réel.

Pour évaluer l'incidence redistributive globale de la TVA sociale, il faut mettre en regard la régressivité de la hausse de TVA avec la distribution des bénéfices de la baisse de cotisations patronales. Selon la théorie de l'incidence fiscale développée notamment par Arnold Harberger (« The Incidence of the Corporation Income Tax », Journal of Political Economy, 1962), le fait qu'une taxe soit nominalement à la charge d'un agent ne dit rien sur qui en supporte finalement le poids économique réel : celui-ci dépend des élasticités relatives de l'offre et de la demande sur les marchés concernés.

Dans le cas des cotisations patronales, la question est de savoir si leur baisse profite aux salariés (via des hausses de salaires), aux consommateurs (via des baisses de prix), ou aux actionnaires (via des hausses de profits). Les travaux empiriques suggèrent que la réponse dépend fortement du contexte institutionnel. Dans un marché du travail compétitif, la baisse du coût du travail devrait se traduire par des hausses d'emploi et de salaires. Dans un marché du travail caractérisé par du pouvoir de monopsone patronal — situation de plus en plus documentée depuis les travaux d'Alan Krueger et Lawrence Katz aux États-Unis dans les années 2000 — la baisse de cotisations risque d'être principalement captée par les employeurs sans bénéfice pour les salariés.

La TVA sociale présente une caractéristique redistributive spécifique : en basculant le financement de la protection sociale du travail vers la consommation, elle fait contribuer au financement de l'État-providence des agents qui n'y contribuent pas via les cotisations salariales — notamment les retraités et les rentiers dont les revenus proviennent de pensions et de revenus du capital non soumis à cotisations. Cet argument est souvent avancé pour justifier l'équité intergénérationnelle du dispositif : pourquoi les actifs seuls financeraient-ils un système de protection sociale dont bénéficient aussi les inactifs ?

Ce raisonnement mérite d'être nuancé. D'une part, les retraités contribuent déjà au financement de la protection sociale via la CSG (Contribution Sociale Généralisée), instituée en France en 1991 précisément pour élargir l'assiette de financement au-delà des seuls revenus d'activité. D'autre part, les retraités et inactifs subissent la hausse de TVA sans bénéficier de la baisse de cotisations patronales (qui ne les concerne pas directement), ce qui rend l'opération globalement défavorable à leur pouvoir d'achat. L'argument de la solidarité intergénérationnelle ne compense donc pas nécessairement l'effet régressif pour les retraités aux revenus modestes.

L'expérience allemande de 2007 est fréquemment citée comme preuve de l'efficacité de la TVA sociale. Dans le cadre des réformes Agenda 2010 engagées par le chancelier Schröder et poursuivies par Angela Merkel, l'Allemagne a relevé son taux standard de TVA de 16 % à 19 % au 1er janvier 2007, en utilisant une partie du surplus de recettes pour financer une baisse des cotisations sociales. Le bilan économique apparent est favorable : l'Allemagne a connu une forte amélioration de sa compétitivité à l'export et une baisse du chômage dans les années suivantes.

Cependant, plusieurs économistes contestent l'attribution causale de ce succès à la TVA sociale. Bruno Amable, dans Les cinq capitalismes (2005, Seuil), et plus récemment dans L'illusion du bloc bourgeois (2018, Raisons d'agir), a montré que la compétitivité allemande résulte d'un ensemble de facteurs structurels — spécialisation dans les biens d'équipement à haute valeur ajoutée, relations industrie-banque de long terme, négociation salariale modérée — dont la réforme fiscale de 2007 n'est qu'un élément mineur. Par ailleurs, la modération salariale imposée en Allemagne dans les années 2000 a produit une compression de la demande interne allemande, contribuant aux déséquilibres de la zone euro — résultat qui illustre parfaitement l'arbitrage entre compétitivité externe et demande interne souligné par la tradition keynésienne.

En France, le débat sur la TVA sociale a connu plusieurs rebondissements politiques significatifs. Dès 1993, le rapport Changer de cap du commissariat général du Plan, rédigé sous la direction d'Alain Minc, envisageait un basculement partiel des cotisations vers la TVA. Le projet est resté sans suite jusqu'en 2011-2012, où il a brusquement resurgi dans le débat politique.

En février 2012, le gouvernement Fillon annonce la création d'une « TVA compétitivité » : hausse du taux normal de TVA de 19,6 % à 21,2 %, compensée par une baisse des cotisations patronales familiales. La mesure est présentée comme un outil de compétitivité permettant de financer partiellement les allègements de charges sur les entreprises exposées à la concurrence internationale. Mais le calendrier politique en décide autrement : François Hollande, élu en mai 2012, abroge la mesure avant même son entrée en vigueur, au motif qu'elle constituerait un transfert fiscal inacceptable des entreprises vers les ménages dans un contexte de faible croissance.

Ce volte-face illustre la dimension éminemment politique de la TVA sociale : au-delà de ses effets économiques discutés, elle cristallise des conflits de valeurs sur la répartition des efforts entre capital et travail, entre actifs et inactifs, entre ménages aisés et modestes. Le Crédit d'Impôt pour la Compétitivité et l'Emploi (CICE) mis en place à la fin 2012 peut être lu comme un substitut fonctionnel à la TVA sociale — baisse du coût du travail financée non par la TVA mais par le déficit public, puis transformé en baisse pérenne de cotisations patronales en 2019 — ce qui montre que l'objectif de réduction du coût du travail transcende les clivages politiques, même si les modalités de financement varient.

Les débats autour de la TVA sociale ont connu un regain d'intérêt dans le contexte post-Covid, marqué par une remontée de l'inflation, une dégradation des finances publiques et des interrogations renouvelées sur le financement à long terme de la protection sociale française. Le rapport Blanchard-Tirole de 2021, déjà cité, consacre plusieurs développements aux réformes du financement de la protection sociale sans préconiser explicitement la TVA sociale, mais en soulignant la nécessité d'élargir l'assiette de financement au-delà des seuls revenus d'activité — ce qui en est le fondement économique principal.

Par ailleurs, le débat sur la réforme des retraites de 2023 a remis en lumière la question du financement long terme du système de protection sociale français, dans un contexte de vieillissement démographique accéléré. Les projections du Conseil d'Orientation des Retraites (COR) montrent que le déséquilibre financier du système de retraite résulte moins d'une dynamique des dépenses que d'une stagnation des recettes liée à l'évolution défavorable de la structure des revenus — argument qui plaide structurellement pour un élargissement de l'assiette de financement dont la TVA sociale constitue une modalité possible.

Face aux objections redistributives et macroéconomiques de la TVA sociale, plusieurs économistes ont proposé des alternatives qui visent à élargir l'assiette de financement de la protection sociale sans recourir à la TVA. La proposition la plus discutée est celle de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVA), parfois appelée « cotisation sociale sur la valeur ajoutée » ou « taxe Boissonnat » du nom du rapport qui l'a popularisée en France (Le travail dans vingt ans, rapport Boissonnat, 1995, Odile Jacob).

La CVA consiste à asseoir les cotisations sociales non sur la seule masse salariale mais sur la valeur ajoutée globale de l'entreprise — c'est-à-dire la somme des salaires et des profits. Cette assiette plus large présente l'avantage de ne pas pénaliser les entreprises de main-d'œuvre par rapport aux entreprises capitalistiques, et d'intégrer dans le financement de la protection sociale les revenus du capital. En ce sens, elle répond au même diagnostic que la TVA sociale (trop forte concentration du financement sur les salaires) mais par un mécanisme différent et sans les inconvénients inflationnistes et régressifs de la hausse de TVA.

Une autre piste de substitution consiste à financer une partie de la protection sociale par des taxes environnementales — taxe carbone, taxes sur les produits polluants — dans une logique de double dividende. Arthur Pigou, dans The Economics of Welfare (1920, Macmillan), avait théorisé le principe selon lequel taxer les externalités négatives permet simultanément de les corriger et de générer des recettes fiscales. Appliqué au financement de la protection sociale, ce principe suggère de « faire payer les mauvaises choses » (pollution, émissions carbone) plutôt que les bonnes (travail, production).

Cette logique est présente dans les propositions de « double dividende » formulées par Jean-Charles Hourcade et ses co-auteurs dans les années 1990 (notamment dans « Estimating the costs of mitigating greenhouse gases » dans le rapport du GIEC, 1996) : une taxe carbone suffisamment élevée permettrait à la fois de réduire les émissions et de financer des baisses de prélèvements sur le travail, produisant un double gain économique et environnemental. Cette proposition présente l'avantage sur la TVA sociale de ne pas être régressive si la taxe carbone est accompagnée d'une redistribution forfaitaire aux ménages modestes (chèque énergie, dividende carbone).

En France, la montée en puissance de la Contribution Sociale Généralisée (CSG), instituée en 1991 sous le gouvernement Rocard à un taux initial de 1,1 % puis progressivement relevée jusqu'à 9,2 % en 2018, a constitué la principale réponse pratique au problème de l'élargissement de l'assiette de financement de la protection sociale. La CSG est assise sur l'ensemble des revenus — revenus d'activité, revenus de remplacement, revenus du capital — à un taux quasi-proportionnel. Elle échappe aux inconvénients inflationnistes de la TVA tout en élargissant l'assiette au-delà des seuls salaires.

La CSG peut être vue comme une TVA sociale « inversée » ou comme son substitut fonctionnel : elle élargit la base de financement sans passer par la consommation. Son développement a été analysé par Bruno Palier dans Gouverner la sécurité sociale (2002, PUF) comme un processus de « décommodi-fication » partielle du financement de la protection sociale — passage d'une logique bismarckienne d'assurance sociale fondée sur le travail salarié à une logique beveridgienne de couverture universelle financée par l'impôt. Cette transformation progressive illustre la façon dont les institutions de protection sociale évoluent par ajustements incrémentaux plutôt que par réformes radicales, conformément à la théorie du « path dependence » développée par Paul Pierson dans Politics in Time (2004, Princeton University Press).