Franklin D. Roosevelt : le New Deal, la Seconde Guerre mondiale et la refondation de la puissance américaine

Un parcours aristocratique au service du peuple

Des origines privilégiées à l'engagement politique

Franklin Delano Roosevelt naît le 30 janvier 1882 à Hyde Park, dans l'État de New York, dans une famille de la haute bourgeoisie protestante d'origine néerlandaise dont la fortune était établie depuis plusieurs générations dans le commerce et la propriété foncière. Son enfance est celle d'un héritier cossu : voyages en Europe, précepteurs privés, domaine familial au bord de l'Hudson. Il entre à Harvard en 1900, puis à la faculté de droit de Columbia. Sa vie prend un tournant politique en 1910, lorsqu'il est élu sénateur démocrate de l'État de New York, à vingt-huit ans. L'ascension est rapide : en 1913, le président Woodrow Wilson le nomme secrétaire adjoint de la Marine, poste qu'avait occupé, une génération plus tôt, son cousin éloigné Theodore Roosevelt, dont la carrière constitue un modèle implicite.

En 1920, Roosevelt est le candidat démocrate à la vice-présidence, aux côtés de James Cox. Ils sont battus par Warren Harding, dans une élection qui marque le retour à l'isolationnisme et à la prospérité des RoaringTwenties. L'année suivante, en 1921, une catastrophe médicale change radicalement le cours de sa vie : Roosevelt est frappé par la poliomyélite, maladie qui le laisse paralysé des deux jambes. Il passera le reste de sa vie en fauteuil roulant ou soutenu par des appareils orthopédiques, dissimulant autant que possible ce handicap à l'opinion publique, avec la complicité tacite de la presse de l'époque qui ne le montre jamais dans cette situation. Cette épreuve, loin de briser sa volonté politique, semble au contraire l'avoir forgée : Roosevelt développe une capacité de résilience et d'empathie pour la souffrance des autres qui marquera profondément son style de gouvernement.

La montée vers la présidence : gouverneur de New York

Roosevelt revient à la vie politique en 1928, lorsqu'il est élu gouverneur de New York. Il occupe ce poste pendant deux mandats, jusqu'en 1932. C'est au cours de ces années de gouvernorat, confronté aux premières conséquences du krach boursier de 1929, qu'il développe son approche pragmatique de la crise économique : intervention directe de l'État, programmes d'aide aux chômeurs, réformes sociales. Cette expérience lui fournit à la fois un bilan concret à présenter aux électeurs et une équipe de conseillers, le brain trust, constituée essentiellement de professeurs universitaires de Harvard et Columbia qui l'accompagneront tout au long de sa présidence.

La convention démocrate de Chicago, en juillet 1932, le désigne comme candidat à la présidence dans un pays plongé dans la plus grave crise économique de son histoire. Treize millions d'Américains sont au chômage, soit près d'un quart de la population active. Les prix agricoles se sont effondrés. Des milliers de banques ont fait faillite. Le président républicain sortant, Herbert Hoover, incarne aux yeux de l'opinion une politique d'attentisme jugée insuffisante et cruelle. Roosevelt promet une nouvelle donne, un New Deal, pour le peuple américain. Il remporte l'élection avec 57,4 % des suffrages populaires et 89 % des grands électeurs : un raz-de-marée.

Le New Deal : réformer la démocratie sans la trahir

Les Cent Jours : l'urgence comme méthode

Le 4 mars 1933, dans son discours d'investiture, Roosevelt déclare avec la franchise qu'il a lui-même revendiquée que la seule chose dont les Américains doivent avoir peur, c'est la peur elle-même. Cette formule condense toute sa philosophie du moment : la crise est autant psychologique qu'économique, et restaurer la confiance est aussi urgent que restaurer les banques. Dans les cent jours qui suivent son installation à la Maison-Blanche, il fait voter par un Congrès en état de choc une série de lois d'urgence dont la densité et la rapidité n'ont pas d'équivalent dans l'histoire américaine. L'Emergency Banking Act réforme le système bancaire en quelques jours et permet la réouverture des établissements sains. L'Agricultural Adjustment Act vise à soutenir les prix agricoles en limitant la production. Le National Industrial RecoveryAct crée un cadre de régulation pour l'industrie et reconnaît les droits syndicaux.

Pour accompagner ces mesures, Roosevelt invente un mode de communication politique nouveau : les causeries au coin du feu, les fireside chats, des allocutions radiodiffusées dans lesquelles il s'adresse directement aux Américains dans leur salon avec un ton conversationnel, chaleureux et pédagogique, expliquant ses décisions comme un ami expliquerait une situation compliquée. Ces causeries, dont la première est diffusée le 12 mars 1933, transforment la relation entre le président et ses concitoyens et contribuent puissamment à restaurer la confiance que le discours formel et distant d'Hoover n'avait pas su maintenir. Roosevelt prête une attention minutieuse à l'élocution, allant jusqu'à se faire confectionner un bridge dentaire pour éviter un léger sifflement dans sa prononciation.

Le premier New Deal : urgence et pragmatisme

Le premier New Deal (1933-1934) est fondamentalement une politique d'urgence, guidée moins par une théorie économique cohérente que par le pragmatisme et l'expérimentation. Roosevelt lui-même ne cache pas que ses conseillers sont divisés entre des planificateurs qui veulent des réformes structurelles profondes et des conjoncturistes qui prônent une relance par la dépense publique. Il essaie différentes choses, abandonne ce qui ne marche pas, conserve ce qui fonctionne. Cette méthode empirique, que ses adversaires lui reprochent comme une incohérence, Roosevelt la revendique comme une vertu : dans une crise sans précédent, il serait folie de prétendre avoir la solution parfaite avant d'avoir agi.

Parmi les mesures les plus emblématiques du premier New Deal figure la création de la Tennessee Valley Authority (TVA) en mai 1933, agence fédérale chargée de développer l'ensemble du bassin du Tennessee par la construction de barrages, la production d'électricité et la modernisation agricole. C'est une innovation radicale dans le paysage institutionnel américain, qui habitue profondément à l'idée que le gouvernement fédéral peut et doit intervenir directement dans le développement économique régional. La TVA reste aujourd'hui l'une des plus grandes entreprises publiques américaines. Dans le même temps, Roosevelt rompt avec l'orthodoxie monétaire en abandonnant l'étalon-or et en dévaluant le dollar, une décision qui brise la spirale déflationniste et relance l'activité, au prix d'une inflation contrôlée.

Le second New Deal : vers un État-providence américain

En 1935, confronté à une reprise économique insuffisante et à une montée des critiques aussi bien à droite, qui l'accuse de socialisme, qu'à gauche, qui lui reproche de ne pas aller assez loin, Roosevelt lance un second New Deal beaucoup plus réformateur sur le plan social. Le National Labor Relations Act, dit loi Wagner, de juillet 1935, garantit aux syndicats le droit de négocier collectivement et crée un organisme fédéral de régulation des relations entre employeurs et salariés. C'est une transformation majeure du rapport de forces dans l'entreprise américaine, qui fait de Roosevelt le président préféré du mouvement ouvrier. Le Social Security Act d'août 1935 est peut-être la réalisation la plus durable du New Deal : il crée pour la première fois un système fédéral de retraites pour les travailleurs âgés et une assurance-chômage. Ce texte fondateur, encore en vigueur aujourd'hui dans ses grandes lignes, marque l'entrée des États-Unis dans l'ère de l'État-providence.

Ces réformes suscitent une opposition farouche de la part des milieux d'affaires et de la Cour suprême, qui invalide plusieurs lois du New Deal au nom de leur inconstitutionnalité. Roosevelt réagit en tentant de réformer la Cour suprême en 1937, en proposant de nommer un juge supplémentaire pour chaque juge de plus de soixante-dix ans refusant de prendre sa retraite. Cette initiative, perçue comme une tentative de museler le pouvoir judiciaire, est mal reçue par le Congrès et constitue le principal échec politique de sa présidence. Mais avant même que la réforme soit votée, la Cour suprême change de position et valide des lois analogues à celles qu'elle avait invalidées : Roosevelt l'a emporté dans les faits, sinon dans les formes.

Bilan du New Deal : une réforme sans révolution

Le bilan économique strict du New Deal est débattu par les historiens et les économistes. En 1939, le revenu national n'avait pas encore retrouvé son niveau de 1929, et le chômage restait élevé à environ dix millions de personnes. Ce n'est finalement que la Seconde Guerre mondiale et l'immense programme de commandes militaires qui provoquera le plein emploi. Ceux qui, comme John Kenneth Galbraith, défendent le New Deal, soulignent que sans lui, la dépression aurait été bien plus longue et bien plus profonde, et que Roosevelt a évité à l'Amérique les dérives autoritaires qui ont emporté l'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne dans la même période. Ceux qui le critiquent, de droite comme de gauche, estiment que ses incohérences ont prolongé la crise et que ses réformes étaient trop timides pour l'un, trop étatistes pour l'autre.

Ce qui est indiscutable, en revanche, c'est l'héritage institutionnel et social du New Deal. Il a durablement étendu les pouvoirs du gouvernement fédéral dans l'économie, créé des instruments de politique budgétaire et monétaire qui seront réutilisés lors de toutes les récessions ultérieures, instauré des protections sociales fondamentales dont les Américains bénéficient encore aujourd'hui, et redéfini le contrat social entre l'État et les citoyens dans un sens résolument moins libéral et plus protecteur. Il a aussi sauvé la démocratie américaine : dans une période où les régimes autoritaires se multipliaient sur tous les continents, les États-Unis ont su se réformer sans se trahir.

De l'isolationnisme à la guerre : Roosevelt et la Seconde Guerre mondiale

La lente sortie de l'isolationnisme

Lorsque la Seconde Guerre mondiale éclate en Europe en septembre 1939, Roosevelt est convaincu depuis plusieurs années que les démocraties devront affronter militairement l'Allemagne hitlérienne et le Japon impérial. Mais l'opinion publique américaine est profondément isolationniste, traumatisée par les pertes humaines et les désillusions de la Première Guerre mondiale. Une puissante coalition d'organisations pacifistes et nationalistes, dont le mouvement America First animé notamment par Charles Lindbergh, s'oppose à tout engagement américain en Europe. Le Congrès a adopté dans les années 1930 une série de lois de neutralité interdisant la vente d'armes aux belligérants.

Roosevelt joue alors un jeu d'équilibriste périlleux : il soutient le camp allié autant que l'état de l'opinion publique et du droit le lui permettent, sans jamais s'engager au-delà de ce que sa marge de manoeuvre politique lui autorise. En 1939, il obtient la modification de la loi de neutralité pour permettre aux belligérants d'acheter des armes américaines à condition de les payer comptant et de les transporter eux-mêmes (clause cash and carry), disposition qui avantage de facto la Grande-Bretagne et la France, seules puissances capables d'assurer le transport maritime en sécurité dans l'Atlantique. En mars 1941, il obtient du Congrès le vote de la loi prêt-bail, qui permet aux États-Unis de fournir du matériel militaire aux alliés sans paiement immédiat, étendant rapidement ce soutien à l'URSS après l'invasion allemande de juin 1941.

Pearl Harbor et l'entrée en guerre

Le 7 décembre 1941, les forces japonaises bombardent la base navale américaine de Pearl Harbor, à Hawaï, faisant 2 403 morts et détruisant une grande partie de la flotte du Pacifique. Le lendemain, devant le Congrès réuni en session extraordinaire, Roosevelt prononce l'un des discours les plus célèbres de l'histoire américaine, dénonçant le 7 décembre comme une date qui restera dans l'Histoire comme un jour d'infamie. Le Congrès déclare la guerre au Japon dans les heures qui suivent. L'Allemagne et l'Italie déclarent à leur tour la guerre aux États-Unis le 11 décembre. En quelques jours, les États-Unis basculent dans un engagement mondial total dont ils sortiront, quatre ans plus tard, comme la première puissance de la planète.

Roosevelt organise l'effort de guerre américain avec une efficacité remarquable, mobilisant l'immense potentiel industriel du pays dans un temps record. Les usines automobiles convertissent leurs chaînes de production pour fabriquer des chars et des avions. Les chantiers navals construisent des dizaines de bateaux par mois. En quelques années, les États-Unis deviennent l'arsenal de la démocratie, fournissant non seulement leurs propres forces armées mais aussi leurs alliés britanniques et soviétiques en matériel de guerre. Cette mobilisation économique réussit là où le New Deal avait échoué : elle fait disparaître le chômage et propulse les États-Unis dans une prospérité sans précédent qui va structurer toute la seconde moitié du XXe siècle.

La diplomatie de guerre : Churchill, Staline et la grande alliance

Roosevelt assume pleinement son rôle de chef de guerre et de diplomate international, multipliant les rencontres au sommet avec ses principaux alliés. Sa relation avec Winston Churchill est l'une des plus célèbres de l'histoire diplomatique contemporaine : les deux hommes se retrouvent dès août 1941 au large de Terre-Neuve pour signer la Charte de l'Atlantique, document qui énonce les principes d'un ordre mondial fondé sur la liberté des peuples et la coopération internationale. Leur relation mêle une admiration mutuelle sincère et des désaccords profonds, notamment sur l'avenir des empires coloniaux britanniques, que Roosevelt veut voir disparaître, et sur la stratégie militaire à adopter.

Sa relation avec Staline est plus complexe encore. Roosevelt est convaincu qu'une coopération durable avec l'URSS est indispensable à la construction de la paix d'après-guerre. Lors des grandes conférences de Téhéran (novembre-décembre 1943) et de Yalta (février 1945), il s'efforce de maintenir la grande alliance et de jeter les bases d'un ordre international coopératif, au risque d'accorder à Staline des concessions que ses critiques jugeront, à la lumière de la guerre froide, excessives. À Yalta, les trois Grands s'accordent sur la division de l'Allemagne en zones d'occupation, sur la création de l'Organisation des Nations Unies à laquelle Roosevelt tient particulièrement, et sur des arrangements concernant la Pologne et l'Europe orientale qui constituent la principale controverse historiographique de la conférence. Roosevelt croit que Staline respectera ses engagements : la guerre froide montrera que cet optimisme était mal fondé, mais Roosevelt n'aura pas le temps de le constater lui-même.

La mort avant la victoire

La santé de Roosevelt se dégrade considérablement au cours de son quatrième mandat, qu'il a entamé en janvier 1945. Épuisé par douze années d'une présidence qui a traversé la Grande Dépression et la Seconde Guerre mondiale, affaibli par une hypertension artérielle sévère et une insuffisance cardiaque diagnostiquées depuis plusieurs années, il présente à Yalta, en février 1945, l'aspect d'un homme vieilli prématurément. Le 12 avril 1945, alors qu'il pose pour un portrait à Warm Springs, en Géorgie, Roosevelt s'effondre d'une hémorragie cérébrale. Il meurt dans les heures qui suivent. Il avait soixante-trois ans. L'Allemagne capitulera le 8 mai, moins d'un mois plus tard. C'est son vice-président, Harry S. Truman, un homme largement inconnu du grand public, qui reçoit l'héritage de décisions capitales : la bombe atomique, la fin de la guerre dans le Pacifique, la confrontation avec l'URSS.

L'héritage de Roosevelt : un sujet de concours à multiples dimensions

La question de l'État : libéralisme revisité ou capitalisme réformé ?

Pour le candidat aux grandes écoles, Roosevelt et le New Deal constituent un cas d'école exceptionnel pour travailler les grands débats de la pensée économique et politique du XXe siècle. Le New Deal représente-t-il une rupture avec le capitalisme libéral ou sa sauvegarde intelligente ? Les économistes keynésiens, qui publient la Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie en 1936, voient dans Roosevelt un praticien intuitif de leurs idées : la relance par la dépense publique, le déficit budgétaire délibéré pour soutenir la demande, le rôle actif de l'État dans la régulation du cycle économique. Les libéraux orthodoxes y voient au contraire une dangereuse intrusion de l'État dans l'économie, potentiellement destructrice de la liberté des marchés et source de gaspillages.

Le New Deal ne se laisse pas enfermer facilement dans ces catégories simples. Roosevelt est pragmatique avant d'être théoricien. Il essaie des politiques contradictoires, certaines expansionnistes, d'autres restrictives. Il s'appuie sur des conseillers qui ne partagent pas les mêmes orientations. Il navigue entre les contraintes politiques du Congrès, les décisions de la Cour suprême et les pressions des groupes d'intérêt. Cette complexité en fait un sujet particulièrement adapté aux exercices d'analyse nuancée que valorisent les concours des grandes écoles, qu'il s'agisse de dissertations d'histoire, d'économie ou de science politique.

La démocratie face à la crise : une comparaison fondamentale

L'une des questions les plus importantes que soulève la présidence Roosevelt est la suivante : pourquoi les États-Unis ont-ils réformé leur démocratie sans basculer dans l'autoritarisme, alors que l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne et tant d'autres pays européens cédaient à la tentation totalitaire face à des crises analogues ? Cette question comparative est au coeur de nombreux sujets de concours qui portent sur les démocraties dans l'entre-deux-guerres. Les éléments de réponse touchent à la structure constitutionnelle américaine (séparation des pouvoirs, fédéralisme, robustesse des institutions), à la culture politique du pays (tradition démocratique enracinée, absence de parti communiste de masse), au charisme de Roosevelt lui-même, et aux conditions économiques différentes (les États-Unis, malgré la crise, restent un pays riche avec une base industrielle solide).

La comparaison avec l'Europe totalitaire permet aussi de mesurer ce que Roosevelt n'a pas fait : il n'a pas suspendu la Constitution, il n'a pas supprimé les partis d'opposition, il n'a pas muselé la presse, il n'a pas emprisonné ses adversaires politiques. Il a gouverné dans le cadre des institutions démocratiques, en les utilisant habilement, parfois en les forçant aux limites (comme avec sa tentative de réforme de la Cour suprême), mais sans jamais les transgresser fondamentalement. Cette retenue institutionnelle, dans une période où la tentation autoritaire était forte, est l'un des aspects les plus remarquables de sa présidence.

Les zones d'ombre : limites et contradictions

Toute analyse rigoureuse de Roosevelt doit aussi rendre compte de ses zones d'ombre, qui sont réelles et ne doivent pas être euphémisées. Le traitement des Américains d'origine japonaise après Pearl Harbor est l'une des décisions les plus controversées de sa présidence : en 1942, Roosevelt signe un décret qui ordonne l'internement de plus de 110 000 civils japonais-américains dans des camps de rétention, pour des raisons de sécurité nationale, sans procès, sans preuve de déloyauté individuelle. Cette mesure, validée sur le moment par la Cour suprême, a été officiellement reconnue comme une violation des droits civiques par le gouvernement américain en 1988, qui a versé des indemnités aux survivants.

La politique du New Deal a aussi largement exclu les Américains noirs du bénéfice de ses programmes, sous la pression des sénateurs sudistes démocrates dont Roosevelt avait besoin pour faire passer ses lois. La sécurité sociale initiale exclut les travailleurs agricoles et domestiques, catégories dans lesquelles se concentrait une large majorité de la population noire du Sud. La loi Wagner ne s'applique pas aux syndicats qui pratiquent la ségrégation raciale. Roosevelt n'a jamais soutenu les projets de loi fédéraux contre le lynchage, par crainte de perdre ses alliés sudistes. Ces compromis avec la ségrégation raciale constituent l'héritage le plus douloureux de son New Deal, et ils sont essentiels à mentionner pour toute analyse historiquement honnête de sa présidence.